专家解读｜网信执法有法可依 网络秩序正本清源

在我国形成以《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》为核心的网络空间治理体系基本建构之后，网信领域立法呈现纵深化发展，一系列配套制度相继出台。近日，国家互联网信息办公室公布《网信部门行政执法程序规定》（以下简称《规定》），这意味着我国网信领域不仅强调“有法可依”，而且还强调“依法行政”。该《规定》立足于网信部门在行政执法活动中面临的实践难题，全面系统地规定了行政执法程序的基本内容，囊括了管辖范围、调查取证、行政处罚前的听证机制、法制审核等基层网信执法人员所关注的重点事项，这对于实现依法管网治网意义深远。

一、依法行政，营造清朗网络空间

在步入网络社会后，个人信息保护、关键信息基础设施运行安全、人脸识别技术应用安全等新型社会治理问题横亘在国家现代化治理面前，不仅对我国现行立法体系提出挑战，同样也对我国行政执法带来新的考验。《规定》的制定并不是为了回应网信部门执法难题所草草作出的“答卷”，而是结合国家和地方网信部门的执法经验，有针对性地创新传统行政执法模式，促成与网络空间治理需求更加匹配的网信部门行政执法体系。《规定》不是《行政处罚法》等法律法规在网信领域的简单重复，而是基于我国现行行政法体系而衍生出的创新性成果。

第一，行政执法监督制度保障行政执法的有序进行。《规定》第4条原则性地明确网信系统的行政执法监督制度，上级网信部门将对下级网信部门所实施的行政执法进行全方位监督。究其本质，乃是借由自上而下的监督框架促使地方网信部门能够采取相同水平的执法依据和执法标准。

第二，行政执法队伍建设成为网信部门的重点工作。《规定》明确了网信部门有必要强化执法队伍和执法能力的建设。除了在人员培训、考试考核、资格管理、持证上岗等层面进行队伍建设之外，鉴于网信部门执法活动往往会收集大量的公民个人信息和企业数据，为了保障执法活动权威性，《规定》同样明确网信部门执法人员需要履行保密义务，对于存在直接利害关系或者有其他关系可能影响公正执法的执法人员，应当依法回避。

第三，约谈申辩与法制审核确保行政处罚公正可信。为了保障行政执法的公正性和透明性，《规定》明确网信部门在作出行政处罚决定前应当填写行政处罚意见告知书，允许当事人进行陈述和申辩。同时，网信部门也可以根据具体情况和相关规定对当事人进行约谈。最重要的是，《规定》还专门明确符合法定情形的应当在作出行政处罚决定之前进行法制审核，且初次从事法制审核人员还应当取得法律职业资格，以此确保行政处罚的可接受性和公正性。

二、管辖明确，高效保障网络秩序

对于基层网络执法机构而言，行政执法过程中最为棘手的问题是管辖权重叠。这既非法律缺位所致，亦非监管机构职责权限设置不明，而是网信领域的执法案件往往具有跨地区、跨行业的特征，这也导致不同地方的监管机构均有权也有义务对此类案件进行管辖。为解决这种管辖权交叉重叠的问题，《规定》在第二章“管辖和适用”系统地规定了管辖权争议的解决方式，理清理顺网信部门的管辖依据，有利于更高效地维系网络空间秩序。

（一）以违法行为发生地为核心，明确地域管辖执法依据。针对网信领域违法行为所具有的跨地域特征，结合实际网信执法活动中行政相对人主营业地难追溯等现实难题，《规定》详细列明了“违法行为发生地”的判断标准，包括但不限于违法行为人相关服务许可地或备案地、主营业地、登记地、网站建立者、管理者、使用者所在地、网络接入地、服务器所在地等。这里需要注意的是，对于违法企业而言，无法再以虚假的登记地、备案地等方式躲避行政处罚，网站建立者、管理者、使用者所在地乃至计算机终端设备所在地的网信部门均有权管辖。

（二）明确多种管辖权认定依据，解决管辖范围交叉难题。在执法实践中，地方网信部门之间有时存在管辖权重叠的问题，为了厘清管辖权争议，《规定》明确由“最先立案”的网信部门管辖，简单明了地划定了管辖权重叠的争议难题。同时，倘若两个以上网信部门对管辖权存有争议，经协商无法达成一致意见，报请共同的上一级网信部门指定管辖，如此一来，有效解决了网信部门之间反复协商所导致的行政效率低下等问题。当然，针对此种争议，共同的上一级网信部门也可直接指定管辖。

（三）行刑衔接保障案件完善处置，资质处罚移送理顺职权划分。针对同一违法行为，对于涉及到非网信部门职权范围的行政处罚事项，《规定》规定了这类事项的管辖权衔接和移送方式。一方面，对于属于其他行政机关管辖的案件或者涉嫌犯罪的案件，网信部门需要及时移送至其他行政机关或司法机关，《规定》强调了在行刑衔接层面的证据材料移交等案件移送机制。另一方面，对于涉及降低资质等级、吊销许可证件等行政处罚，网信部门则应当交由原许可、批准部门作出相应行政处罚决定。

三、调查分明，树立权威网络执法

在网信部门行政执法过程中，作为行政相对人的企业最为关注的就是调查取证职权的基本内容和边界。部分企业可能出于担心在调查取证过程中存在泄露自身商业秘密或企业核心数据资产的风险，故而缺乏协助执法的积极性和主动性。为此，《规定》在第三章第二节“调查取证”部分详细列明了网信部门在调查取证过程中的具体要求，在保障行政执法程序公开透明的同时，确保网信部门能够获取全面详实的证据材料，以便精准作出与案件事实相当的行政处罚决定。

（一）规范协助调查取证流程，高效收集违法证据。在协助执法层面，《规定》在“调查取证”部分的开头直接明确了执法人员和执法程序的具体要求，同时还规定被调查对象和有关人员应当如实回答执法人员的合理询问，协助和配合调查。这里需要说明的是，《规定》要求被调查对象和有关人员应当及时提供网络运营者发布的信息、用户发布的信息、日志信息等相关材料，但这些材料仅限于“依法应予保存”，而非对所有与案件相关的数据和信息均有义务提供。此外，《规定》还规定了在执法过程中确需有关机关或者其他行政区域网信部门协助调查取证的，应当出具协助调查函，列明需协助的具体事项、期限等内容，并限定协助执法的网信部门应当在收到协助调查函15个工作日内完成相关工作，确保各级网信部门之间的高效协作。

（二）细化电子证据取证规则，适应网信执法需求。在网信行政执法活动中，网信部门所要收集的证据类型除了书证、物证、视听资料等传统证据之外，还包括了电子数据这一新型证据类别。《规定》中“电子数据”的范围囊括了存储在计算机设备、移动通信设备、互联网服务器等电子设备或存储介质中的各类数据，其与“视听资料”的区别在于后者主要以录音资料和影像资料为限。当然，如果后者以数据形式存储于电子介质中，则适用电子数据的规定。与其他证据相比，电子数据存在着灭失或事后难以取得的现实风险，为此，《规定》允许网信部门先行登记保存证据，但须经网信部门负责人批准，主要以计算机、服务器等电子存储介质为主进行登记保存，以此确保所取得的电子数据符合法定的真实性、完整性和准确性要求。（作者：赵精武 北京航空航天大学法学院副教授）