不忘初心 复议为民 以公平正义核心价值观取信于民

丽江市全面推进依法治市工作取得实效

随着改革开放的不断深入，经济社会的快速发展，我们国家法治化进程不断加快。上世纪九十年代建立的行政复议制度已经不能满足新形势发展的需要，行政争议纠纷日益复杂激化，为此，党中央明确要求，要充分发挥行政复议在化解行政争议纠纷中的主渠道作用。党的十八大，十八届三中、四中全会又对行政复议体制机制改革进行安排部署，丽江市按照中央和省的要求，对行政复议体制机制改革进行了积极探索，勇于实践，取得了较好成效。

一、敢闯敢试，敢为人先，勇于做第一个吃螃蟹的人

2008年9月，国务院法制办下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，有关省市积极试点，勇于探索。随着试点工作的推进，又要求全国各省都要选择试点，然而，云南省没有主动要求试点的州市，只有一个县级试点。丽江市经慎重考虑分析后，表达了州市级试点的意向。2011年11月29日至12月2日，云南省行政复议委员会试点工作座谈会在丽江召开，国务院法制办、云南省人民政府法制办、云南省高级人民法院、全省各州市法制办领导参加会议，共同研究行政复议委员会试点改革工作。

会后，丽江市在分析研究全国试点经验的基础上，提出了“相对集中行政复议权要彻底，行政复议权力和责任要相统一，行政复议权力运行要受约束，行政复议和行政诉讼要能衔接贯通”的改革思路，制定了《丽江市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》，2012年4月经丽江市人民政府常务会议审议通过并报云南省人民政府法制办批复，于2012年7月正式组织实施，丽江市成为云南省第一个开展行政复议委员会试点改革的州市。而且丽江市委行政复议委员会改革，彻底突破了全国试点工作中权力集中而责任并不集中的通行做法，实现了权力和责任的有机统一，体现了丽江市政府在改革中的担当精神，是全国复议体制改革集中行政复议权比较彻底的州市。

2015年8月28日，为深入推进行政复议体制机制改革，规范行政复议行为，健全完善行政复议和行政诉讼审查重点的衔接机制，又制定出台了《丽江市行政复议体制机制改革方案》。

同时为使行政复议案件审理更加科学合理，公平公正，彰显行政复议公平正义，又向云南省政府法制研究中心申报了2015年度研究课题《行政复议案件审理机制改革研究—丽江市的改革实践与探索》，2016年7月通过了省、市专家评审，并总结制定了《丽江市人民政府行政复议委员会工作规则》和《丽江市人民政府行政复议委员会案件审理规则》，对复议委员的选任、管理以及复议机构工作人员的任用、案件处理、审议程序和规则等都结合丽江市实际提出了比较严谨的标准和要求。至此，丽江行政复议案件“司法化”审理机制也已形成，案件审理程序和审查重点与人民法院行政诉讼案件审理基本趋同，克服了行政复议机关与人民法院在案件审理中的程序和事实审查出现“两张皮”现象，大大提高了行政复议案件办理的质量。

二、立足实际，大胆创新，敢于担当责任和风险

（一）彻底集中复议权。改革意味着权力和利益的调整，也意味着责任和风险的转移。2012年，丽江市人民政府成立“丽江市人民政府行政复议委员会”，实行“统一受理行政复议申请、统一审理行政复议案件，统一作出行政复议决定，统一监督行政复议决定的执行，统一协调因行政复议引起的行政诉讼”的“五统一”行政复议体制，原具有行政复议职责的市级行政部门不再承担该职责，自然原具有行政复议权的机关很乐意，而市政府却增加了被诉风险和责任，但又提高了行政复议的专业化水平。行政复议委员会由审议委员、咨询委员和监督委员构成。审议委员30人左右，由政府领导、法制机构领导及工作人员、法律专业人士组成；咨询委员若干，由市级相关政府部门负责人及其专业人士、行业专家学者组成；监督委员若干，由人大代表、政协委员、纪检监察人员、检察院民行监督人员等组成，形成“行业覆盖全面、法律运用专业、陪审监督有力”的行政复议队伍。

（二）实行案件议决相对独立。行政复议案件审理首先由审理小组受理审查，提出审查意见，然后由5-9人单数审议委员审议，有关咨询委员参与案件审理，监督委员参加审议陪审。任何个人不得改变集体议决决定，若要改变，也要另行组织审议委员会集体再议决，实现了行政复议相对独立。案件审理紧紧围绕具体行政行为的主体、程序、事实认定、法律适用等四个要件的合法性判断来对案件进行讨论和议决，并注意与人民法院行政案件审理的有效衔接。

（三）建立相互制约的监督机制。审理小组对案件进行简要汇报并提出初步审理意见，咨询委员重点对涉及的行业提供专业意见，审议委员重点对案件焦点、法律适用发表意见，并最终作出行政复议决定，监督委员重点对整个案件审理进行陪审监督，发表看法，但不参与决定。案件审理过程形成了审理小组、审议委员、咨询委员、监督委员四类人员的相互制约，切实保障案件审理的公平公正。同时规范和公开行政复议决定书，在决定书落款处载明审理小组人员、审议委员会人员、陪审监督人员，并将复议决定向社会公开。

（四）对案件进行分类管理。案情简单的适用简易程序，尽快案结事了。一般案件适用一般程序，召开质证会。重大复杂或当事人申请听证的案件适用听证（庭审）程序。这有利于优化审理资源的分配，有效促进案件审理的整体公正性。

（五）建立案件审理质证制度。强化面对面审理调查，让当事人能够充分发表自己的意见，采取书面质证与当面质证相结合，尽可能加大当事人当面陈述、质证或辩论的力度。既有利于办案人员深入了解案件、查明案情，也有利于当事人了解行政复议案件审理的过程和法律规定。

（六）大力推行听证（庭审）制度。对申请人要求听证、案情复杂疑难、社会影响较大的案件，按照《云南省行政复议听证规则》，充分听取当事人就案件所涉及的具体行政行为的事实、证据、依据以及程序进行陈述、举证、质证、辩论，并根据案情允许社会人员旁听。听证（庭审）有利于审理小组和审议委员进一步总结案件争议焦点、查明案件事实。

（七）建立行政复议信赖保护制度。一是在审理小组受理行政复议案件后，当事人可以在复议委员中选择一名信赖委员参与案件的质证、听证（庭审）、案件审议，独立发表对案件的看法、观点。二是健全办案人员回避制度。丽江市在行政复议改革试点工作中，对办案人员和审议委员的主动回避和当事人申请回避等制度进行了有效实践。

（八）建立行政复议应诉方案制度。经过行政复议引发的行政诉讼案件，统一由复议机关制定应诉方案，分别由原行政行为机关、复议机关组织实施，具体承办各自职责范围内的相关应诉工作。应诉方案重点包括被诉行政行为基本情况、起诉状的基本内容、案情分析、诉讼结果研判、诉讼策略、主要答辩意见、应诉机关出庭负责人、工作人员、委托代理人等人选以及应诉机关内部工作部门协调配合行政应诉的要求。行政机关与复议机关作为共同被告的，行政机关应将负责人出庭情况和委托人员出庭情况报复议机关备案。这有利于厘清作出原行政行为的第一被告与行政复议决定的第二被告的关系，有利于维护法律尊严、督促行政机关负责人出庭应诉、自觉接受人民法院监督。

三、以民为本，取信于民，行政复议公信力大幅提升

改革以前，行政复议维持率较高、纠错率较低，行政复议常被戏称为“维持会”，被认为是“官官相护”。丽江市自开展行政复议改革试点以来，从“维持会”发展到了“公正处”，行政复议逐步成为解决行政争议的主渠道。

1999年，丽江地区行政公署办理行政复议案件2件，2008年，丽江市人民政府办理3件复议案件，2011年，也仅办理4件复议案件。实施行政复议改革后，2012年丽江市人民政府行政复议委员会办理案件19件，市中级人民法院办理诉讼案件25件；2016年市政府复议委员会办理41件，市中级人法院办理诉讼案件17件；2017年，市政府行政复议委员会办理了40件，市中级人民法院办理诉讼案件20件；2018年，市政府行政复议委员会办理了60件复议案件，市中级人民法院行政诉讼案件23件，这在一定程度上也反映了人民群众在解决行政争议时首先选择行政复议。

四、树立权威，坚决纠错，以复议监督倒逼依法行政

六年多来，丽江市行政复议委员会依法办理行政复议案件206件，复议决定撤销18件，确认违法但不撤销的4件，出具行政复议建议书或意见书进行纠错26件，督促行政执法机关主动纠错，申请人主动撤回行政复议申请49件，行政复议综合纠错率为48.2%。复议后不服又进行行政诉讼32件，诉讼率为15.5%。已生效判决24件，仅有1件被二审法院撤销行政复议决定，法院对行政复议决定的支持率为95.8%。  

由于行政复议案件办理的质量不断提高，并坚持以行政救济为主，行政监督为辅，达到了公平正义化解社会矛盾的目的，也使人民群众在每一个复议案件中感受到了公平正义。同时通过公开审理、公开行政复议决定、督促主动纠错、复议建议意见纠错等措施，有效地促进了被申请人严格规范公正文明执法，积极推进依法行政。由于复议权威得到不断增强，复议监督作用有效发挥，丽江市依法行政和法治政府建设的制度建设也日趋完善，政府职能转变加快推进，重大行政决策规范有序，行政执法智能规范，网上行政执法得到有效运用，各级行政机关依法行政的能力和水平明显提高，法治政府建设工作不断向纵深发展。

（丽江市司法局供稿）