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提升丽江古城知名品牌强化综合行政执法
自丽江古城列入世界文化遗产名录以来，在各级党委、政府、各有关部门的关心支持下，丽江古城管理局严格遵循“科学规划、有效保护、合理利用、严格管理”的原则，以科学发展观为指导, 着力在把握遗产地科学发展规律、创新保护理念、转变管理模式、开拓发展视野、丰富古城内涵上下功夫，对丽江古城基础设施建设、保护项目实施、民族文化保护、拓宽保护资金、强化综合行政执法等方面，投入大量的人力、物力和财力，探索出了一条保护与利用共赢的科学发展之路。 一、丽江古城保护管理工作基本情况 （一）加强对有型文化遗产的保护。十多年来累计投入18亿多资金，实施了基础设施建设为重点的一系列保护性建设工程。一是新建和完善了5个系统工程：即古城排水、排污系统，街巷照明亮光工程，供水管网与消防系统，电力、电信系统及古城路网〈五花石铺设、三线两管入地〉系统；二是增加了4个设施：即增加高标准的公共厕所和环卫设施，增加绿化、绿地设施，增加文化设施，增加旅游接待设施；三是改造了3条街道的建设：即以修旧如旧的原则修缮和改造了新华、光义、四方街为主的主要街道；四是实现了两个降低：通过拆除古城内部分影响古城景观和整体风貌的不协调建筑物，实现了建筑和人口密度的降低。 （二）强化对非物质文化遗产保护。始终坚持“文化立市、旅游强市”的战略目标，加大资金投入加强对古城非物质文化遗产的传承和保护力度，逐步建立了民族文化原真性保护体系，每年用于古城传统民族文化的挖掘、整理、传承和展示等的民族文化保护发展基金达每年1000万元。一是有计划地实施留住古城居民工程。从2003年开始，每年安排近300万元用于古城居民生活补助发放，切实留住古城原住居民。二是组织实施了古城民居修缮工程。与美国全球遗产基金会共同签署了《丽江古城传统民居修复协议》，并根据《丽江古城传统民居保护维修手册》规定，共同出资完成了具有历史文化保护价值的299户传统民居、236个院落的恢复性修缮，该项目获得了“联合国教科文组织亚太地区遗产保护优秀奖”。三是实施了文化名人回落古城、地方民族特色店铺保护、名人故居修复等项目。逐步收回古城内政府直管公房铺面的使用权和经营权，集中用于丽江古城传统民族文化的保护工作。目前，在古城内已有“纳西古乐”、“东巴宫”、“东巴文化传承院”等一大批民族文化传承展演经营门店，形成了以“方国瑜故居”、“和志刚书斋”、“东巴纸坊”、“雪山书院”、“玉河书院”、“王丕震纪念馆”、“纳西喜院”等为代表的一批民族文化示范窗口，营造了良好的人为环境。四是狠抓了丽江古城文库建设工作。出版发行了《世界文化遗产丽江古城志》、《丽江古城楹联集》、《丽江古城对联集》、《纳西文化丛书》，促进了民族文化的保护与传承。五是积极鼓励本土作者、艺术人才开展纳西文化的研究和创作工作。对本土作者、艺术人才等的民族文化研究书籍及音乐光碟出版给予相应补助（原则上，对每一部出版的民族作品和音乐光碟进行适当性补助）。 （三）健全保护管理法制体系。近年来，依靠各级地方人大的立法和政府的行政立法，先后制定实施了很多关于保护古城的地方性法规、规章、规定和办法，对丽江古城的有效保护起到了至关重要的作用。一是行政立法工作。从丽江古城实际出发，在全国率先对某一单项世界遗产进行了行政立法，制定实施了《云南省丽江古城保护条例》以及《云南省东巴文化保护条例》。二是技术立法工作。委托上海同济大学编制了《世界文化遗产丽江古城保护规划》，指导丽江古城的保护和发展；制定实施了《世界文化遗产丽江古城管理规划》，对现有古城保护管理的程序、方法上做了相应的技术规范和管理规划；制定实施《世界文化遗产丽江古城传统商业文化保护管理专项规划》，对丽江古城商业经营行为实施了专项规划，使丽江古城的商业与传统风貌及民族历史相协调、统一，其科技课题获丽江市科技进步一等奖；制定实施了《丽江古城环境风貌保护整治手册》和《丽江古城传统民居保护维修手册》；下发了《关于在丽江古城实行风景名胜区准营证的通知》；制定实施了《丽江古城施工队伍管理办法》。这些法律法规的制定实施，为丽江古城实现依法和科学管理、持续发展提供了强有力的法律保障。依法依规实施综合行政执法管理，对遗产区实现了法制管理、规范管理。 （四）建立保护资金支撑体系。保护好世界文化遗产，保护资金是关键。为了切实解决与国内其他遗产地一样保护管理资金严重匮乏问题，实现以旅游业发展的收入反哺古城保护的目的，2011年至2014年累计征收古维费12亿元，通过近几年积极探索征收方式，启用古城维护费票据实名制，建立征收电子信息系统，采取每年两次的古城维护费票据票号抽奖等办法，并不断加大查征力度，实现了古城维护费应收尽收，截至目前累计征收20亿多元。2014年全年古城维护费征收突破3.3亿元，为实现古城的有效保护与管理提供了强有力的资金支持。 二、丽江古城综合行政执法情况 一直以来，我局综合行政执法工作紧紧围绕丽江古城保护与管理这个中心，以构建法制和谐古城为目标，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《云南省丽江古城保护条列》，坚持依法行政、规范执法行为、强化执法监督，古城管理的行政效能、管理效率、服务水平进一步提高，城管队伍形象不断提升，市容市貌有了很大改观，营造了良好的丽江古城行政执法环境。 （一） 加强执法干部队伍建设，提高队伍综合素质 综合行政执法局为古管局下属的综合行政执法单位，下设三个执法大队和综合科，现有干部职工45人（其中公务员15人，公司员工30人），具有执法资格的15人。 一是抓学习，强素质。执法局自成立以来，始终高度重视执法干部队伍学习工作，采取局务会、党支部会、中心组等集中学习和自学以及举办专题讲座相结合的方式，组织干部职工认真学习《党章》、《中国共产党纪律处分条列》、《习近平总书记系列重要讲话》、各级党委政府的重大会议精神、国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《云南省丽江古城保护条列》、《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条列》、《行政处罚法》、《社会治安处罚法》、《丽江市人民政府公告第40号》等党纪法规。通过全面系统的学习，使广大执法干部进一步掌握党和国家有关政策、法规，着力提高了执法人员的自身政治理论素养和业务素质，为做好新形势下的古城综合行政执法工作打下坚实基础。 二是抓作风，促落实。无论是领导还是队员都始终能自觉遵守各项规章制度和工作纪律，并通过开展“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”的总要求群众路线教育实践活动以及绩效考核，不断督促执法局的干部职工严格遵守各种工作制度，严格执行考勤和请销假制度，严肃上下班纪律，始终保持良好的精神状态。 三是抓廉洁，正风气。我局始终高度重视党风廉政建设工作，始终把党风廉政建设工作与中心工作同时安排部署、同时检查落实、同时考核奖惩。每年初局负责人都分别与各科（队）负责人签订了目标管理责任书，将党风廉政建设的各项责任进一步细化和落实，建立完善了横向到边，纵向到底的责任体系，形成齐抓共管的良好的工作格局。通过开展党风廉政建设工作，着力提高了干部职工遵纪守法，抵制各类歪风邪气，增强拒腐防变能力的自觉性，做到了服务态度上热情、办事效率上高效，树立了良好的古城执法干部队伍形象。 （二） 加强案件办理力度，严格办案程序，规范执法行为 行政处罚案件的办理是行政执法工作的重点，也是依法行政的关键所在。我执法局在案件办理过程中严格落实“四个规范”： 一是规范法律文书。在全局系统适用统一制式行政处罚文书，加强执法文书规范制作培训指导，并列入依法行政评议考核内容。同时，邀请法制专家参与指导评选行政处罚优秀案卷，在市法治办通报案卷归档中俩卷被评为优秀案卷。对执法不规范和案卷存在问题，严格督促整改，着力提高办案人员规范制作法律文书能力和水平。 二是规范执法程序。梳理相对集中行政处罚权64项，制定了《世界文化遗产丽江古城实行综合行政执法工作实施方案》，对外公布行政处罚程序制度，严格按执法程序、岗位职责、执法标准落实执法责任，做到执法职责明确、执法流程清晰、执法结果透明。在案件办理过程中始终做到行政处罚主体合法、程序合法规范、事实清楚、证据确凿、适用法律准确、罚缴分离，所有执法人员都能严格遵守《行政执法人员基本行为规范》，执法时着装整齐，均能亮证执法，依法收集证据，查明案件事实。 三是规范自由裁量。完善古城管理系统行政处罚自由裁量基准制度，要求自由裁量理由依据在一般程序处罚案卷调查报告、案件处理审批表和处罚决定书中表述，适用情况纳入年度依法行政评议考核，严格督查落实。据统计，几年来，我局共立案查处各类行政处罚案件290件，处罚金额60多万元。 四是规范档案管理。深入贯彻档案法律法规，注重档案基础业务规范化建设，档案收集齐全、分类科学、管理规范。 （三） 狠抓综合行政执法工作，努力开创综合行政执法工作新局面 执法局自成立以来，始终高度重视综合行政执法工作，通过适时开展以消防安全、违章建筑、交通安全、散客接待点、占道经营、环境保护、水污染防治、市容市貌环境整治等为主要内容的专项整治活动，努力开创了综合行政执法工作新局面。 一是狠抓消防安全工作，确保古城平安和谐。丽江古城保护管理局历来就将古城的消防安全作为全局工作的重中之重来抓。特别是2013年以来，为深刻吸取去年“3.11”和今年“4.06”束河街道龙泉社区火灾、“4.14”古城五一街崇仁巷火警火灾事故教训，认真查找、排查火灾隐患存在问题的基础上，我局和市公安消防支队及古城区公安消防大队组织古城范围内的酒吧、茶吧、餐饮服务门店及拥有20个标间以上客栈等火灾高危单位，进行了每季度一个月的消防专项整治行动。排查发现火灾隐患6000处，要求现场整改2500处，限期整改500余处，强电弱电私拉乱接1000处及时整改隐患600处，大研古城内“三合一”、“四合一”、“多合一”等场所存在重大消防安全隐患专项若干次，集中清理72户，对古城内餐饮行业的厨房安全和卫生进行定期不定期检查，共检查餐饮行业1000余家，发现安全隐患200余家责令限期整改、补办手续50家，被检查的所有经营户，根据存在的问题下达了限期整改通知书。狠抓各项消防安全责任制落实，全力做好丽江古城火灾防范工作。同时，我局制定了丽江古城消防安全隐患长效综合整治工作方案，成立八个工作组驻在社区积极开展古城消防安全知识宣传、教育、培训。①排查整治本辖区范围内的室内外电力、通信线路方面存在的消防安全隐患，②排查、整治本辖区范围内用电、用气、用火方面存在消防安全隐患，截止2014年12月底共清查发现并收缴高温炽热不合格取暖器186件，有效预防和遏制了重特大火灾事故，③加大对经营户的消防培训工 吧等行业业主及学校幼儿园消防安累计全培训40余期，接受宣传培训12000多人次，消防宣传工作做到“五进”即：进社区、进学校、进单位、进商铺、进家庭，古城消防工作取得了显著成效，为营造平安和谐稳定的古城旅游环境做出了积极的贡献。 二是依法依规加大对违章建设行为的查处治理力度。在古城保护管理工作中，对古城传统民居的保护及对违法违章修缮改造行为的打击历来都是我局工作的重要职责。每年开年以来，都紧紧抓住审批前原貌确认、开工后基础放线、地基落成、结构落成几个关键环节，与局保护建设科、区规划分局、大研街道办事处形成联动机制，依法加大了对违规违章建（构）筑物的巡查和处罚力度。对发现的违法违章修缮改造行为及时制止，限时整改，对严重的或经批评教育仍然不改正的违法违章修缮改造行为的进行立案查处，确保古城传统风貌不遭破坏。其次，针对规划调整的实际，逐步加大了对扩大缓冲区域（白沙、北门）的监管。 截止2014年12月底，我局共下发《责令停工通知书》107份《责令限期整改通知书》92份，立案查处违章违法修缮改造案件45起。 三是交通安全治理进一步加强。联合古城管理所在古城7个主要入口设置门禁系统，在8个辅助入口设置临时交通障碍，同时对加强了周边乱停乱放车辆、摩托车、电瓶车、自行车的整治力度，截止今年12月底。已对430余辆机动车、200余张摩托车进行了处罚，较好地保证了古城各消防通道的畅通。同时，古城内及周边的交通秩序得到了进一步改善。 四规范商业行为，维护正常的市场经营秩序。认真贯彻落实《世界文化遗产丽江古城传统商业文化保护管理专项规划》，加大了查处无证经营、超范围经营行为的力度，有效维护了丽江古城的市场经营秩序。特别是对央视曝光的10家银器及时进行查封。并对检验结果按相关规定进行上限处罚。同时，联合市、区相关部门对大研古城内172家银器进行集中专项整治，做到了“三证、一店、一报告、一标签、一承诺”规范治理。依法依规对丽江古城内无证照、无城内散客接待营资质和违反相关规定的散客接待营业网点，做出了直接查封或取缔的处理15家，并处相应罚款，不但进一步规范了丽江旅游市场，而且极大促进了古城内散客接待营业网点代征古维费的工作。 五是强化环境及市容市貌整治工作。一直以来，始终把改善市容市貌作为常规性的工作，做好了日常的监察督促工作。对新华街、新义街、玉河走廊周边商铺的小广告、不规范的零售价格许可证、不着纳西服装的摄影店及环境卫生不干净等问题及时进行了清理规范；针对部分经营户随意向古城河道排放污水的现象，适时开展了古城排污违法行为的集中整治，并在河道污染高发区制作安装了提示牌，起到了一定的震慑作用。对古城酒吧街、餐吧、咖啡吧、淘碟噪音过大，部分经营户打着招牌拉客宰客等行为进行了反复整治，现在酒吧一条街及古城内小酒吧的噪音已大幅度降低，初步达到了整治目的。 总之，通过适时开展以消防安全、违章建筑、交通安全、散客接待、占道经营、环境保护、水污染防治等为主要内容的专项整治活动，努力开创了综合行政执法工作新局面。据统计，仅2013年，综合行政执法局共下发停工、停业整改通知书224份；共立案查处127起，处罚金额31.49万元。从立案的案件结构分析，有新的突破，全年查处水污染行为15起，查处无证经营、超范围经营28起，查处噪音污染行为22起。 三、古城保护管理工作中存在的困难和问题 近年来，在各级党、委政府、各有关部门的关心支持下，丽江古城的保护管理工作，特别是综合行政执法工作虽然取得了一定的成绩。但与做好新形势下的古城保护管理工作，与市委、政府的要求和广大人民群众、游客和商家的期望仍然还有一定的差距，还有大量的工作要做。古城保护管理工作中还存在着许多困难和问题，主要表现在： 一是古城周边以及古城内仍有部分不协调建筑存在，改造难度大；无证照经营现象依然突出，据初步统计，古城内有3230多户经营户，无证照的就有几百户（其中餐饮达80多户）；古城水系、噪音污染时好时坏，综合防治任务十分繁重；古城内道路开挖、古城道路破坏现象十分严重；古城周边市容市貌整治工有待进一步加强；车辆在古城内通行、乱停乱放依然存在。 二是原有基础设施改造升级压力大。目前古城供排水、电力负荷、户外线路改造、排污系统、消防设施等还需不断提升。 三是古城部分区域消防安全隐患仍然存在，古城内各种（弱电、强电）线路私拉乱接乱挂现象存在，各经营户从业人员的消防意识淡薄；各消防力量之间的配合协作还要进一步加强。 四是个别执法队员工作标准不够高，只求过得去、不求过得硬，甚至有的同志得过且过，做一天和尚撞一天钟，工作责任心、事业心、为人民服务意识有待进一步加强，执法水平、执法能力有待于提升。 五是综合行政执法运转体制、机制、管理办法、激励机制还需要在总结分析当前模式的情况下，加以完善和补充。 四、古城保护管理工作的几点思考 新的形势，新的挑战，新的希望，新的要求。在今后的工作中，在市委、政府的正确领导下，在古管局党组的坚强领导下，认真贯彻落实十八届三中、四中全会精神，紧紧围绕丽江古城保护与管理这个中心，以构建法制和谐古城为目标，深入贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》和《云南省丽江古城保护条列》，坚持依法行政、规范执法行为、强化执法监督，进一步提高古城管理的行政效能、管理效率、服务水平，不断提升执法水平，努力营造良好的丽江古城行政执法环境，强化古城综合行政执法不断提升丽江古城知名品牌。 （一） 强化学习，着力提高执法队伍综合素质，切实加大综合行政执法改革创新力度 一是强化政治理论和业务知识学习。进一步巩固完善党的群众路线教育实践活动成果，认真组织干部职工抓好以党的十八届三中、四中全会精神、习近平总书记的一系列讲话精神为重点的政治理论学习；以国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《云南省丽江古城保护条列》、《云南省历史文化名城名镇名村名街保护条列》、《行政处罚法》、《社会治安处罚法》为主的政策法规和业务知识学习。通过全面系统的学习，着力提高执法人员的政治理论素养和业务素质。 二是切实加大综合行政执法改革创新力度。切实创新执法理念，更新执法设备，完善执法手段，规范执法程序，健全制度体系，扎实推进古城执法队伍规范化、程序化、科学化建设，树立清正廉洁、务实高效、公平公正、阳光诚信的古城综合行政执法形象。 （二）严格依法行政，提高行政执法水平 1、严格按照法定程序行使权力、履行职责。加强古城保护管理行政执法制度建设，完善行政执法程序，规范行政执法文书。严格遵守行政执法过程中公开、告知、听证、说明理由和回避等规定，保证公民、法人及其他组织的知情权、阵述权、申辩权，要切实防止违规行使权力而侵犯群众切身利益。 2、加强行政执法队伍建设。规范行政执法行为，做到持证上岗、亮证执法。强化行政执法人员的服务意识、责任意识、法制意识。坚决防止行政执法中可能出现的以权谋私、以情代法、滥用职权、玩忽职守等问题，维护法制的尊严，树立丽江古城保护管理行政执法人员的良好形象。 3、进一步深化执法内容公开工作。向社会公示与公民、法人和其他组织违反法律执法内容、执法程序和处法依据等。公开内容做到合法、完整、规范、具体、统一、有效，为公众查询、咨询依法行政工作提供便利条件。 4、深入推进作法行政工作。规范依法行政工作程序，严格落实审核审批手续，在执行行政许可、服务类审核、审批工作中，积极稳妥地处理好与相关职能部门的关系，加强沟通协调，推进公平、公正依法行政。 （二） 明确主体责任，开展集中整治，努力营造良好的古城经营环境 一是依法加大对违章建设行为的查处整治力度。由于受利益驱使，大研古城包括白沙民居建筑群和束河民居建筑群周边违规占地、违规建房现象有所抬头，我局将会同古城区、玉龙县政府和相关部门及时制止，并以书面形式报告市委、市政府主要领导。同时，始终保持对丽江古城违法违章修缮改造行为的打击高压态势，紧紧抓住审批前原貌确认、开工后基础放线、地基落成、结构落成几个关键环节，与局保护建设科、市、县区规划分局、大研街道办事处形成联动机制，依法加大对违规违章建（构）筑物的巡查和处罚整治力度。对发现的违法违章修缮改造行为及时制止，责令限时整改，对严重的或经批评教育仍然不改正的违法违章修缮改造行为的进行立案查处，上限处罚，确保古城民居建筑传统风格风貌原真性不遭破坏。 二是要全力配合相关部门做好古城内强电弱电线路消防安全隐患清理整治。由工程项目部牵头、供电、联通、移动、电信、有线电视公司、古城灯光维护队等部门配合，抓紧清理古城内（室内、外）各种私拉乱接线路，在规定时间内未清理完的私拉乱接线路将由古城灯光维护队负责剪除，综合行政执法局、古城区公安消防大队等部门要做好此项工作的跟踪检查。 三是全力做好古城内无证经营整治工作。从今年2月开始，结合丽江市创卫工作对古城内无证照经营情况，进行集中整治。据初步统计，古城内无证照经营的还有上百户，特别是餐饮店消防安全隐患、水系污染和环境污染的重点。这些经营户将是我们下一步整治的重点对象，要求在一定的时限内，必须向消防、环保等有关部门申办相关证照，逾期将按通告和有关法规政策进行查处取缔。 四是全力做好古城水系污染和噪音污染防治工作。结合创卫工作巩固提高，不断加大古城水系综合整治力度，结合技防和人防加大古城酒吧一条街、其它区域噪音防治和跟踪监管工作。 五是全力做好古城内基础设施建设需进行道路开挖申请联合审查。对开挖过程中消防通道的畅通、安全标识的设置、人身安全的保障等方面严格管理，并在开挖结束后联合相关部门对道路进行验收，要求施工方对路面进行原貌恢复，符合古城风貌，确保路面平整。 六是切实做好餐饮食品药品安全监管。积极配合市区食品药品监管部门对古城内餐饮店、牛肉制品、鲜花饼店等进行全面检查整治，确保丽江古城内食品药品安全。 七是联合整治占道、流动摊贩、流浪歌手、拉客、喊客等不法行为。去年六月初我局联合大研古城管理所、古城治安二大队、古城派出所对古城内所有街道、巷道、街区占道经营、流动摊贩、流浪歌手、拉客等影响市容市貌行为进行了专项整治。下一步将积极配合大研管理所建立和落实长效机制，认真落实门前“五包”责任制，建立健全古城古镇管理全民联动机制和群众监督长效机制，逐步实现“部门联动、严格执法、社会协调、公众参与”的古城保护管理新格局。 八是要进一步加大古城综合行政执法监督力度。特别是要认真清理整顿和严格处罚违章建筑、车辆乱停乱放和骑摩托车等影响市容市貌现象；配合大研古城管理所，认真整治随意放养犬类等宠物带来的影响古城市容市貌环境卫生行为，积极配合大研古城管理所督促商铺、客栈、古城居民落实门前“三包、五包”工作，切实加大对古城综合行政执法监督和违规违法的行政上线处罚工作力度，努力营造良好的古城古镇优美谧静环境。 九是积极探索网上行政执法。①为了进一步规范执法程序规范合法；②减少执法人员管理力度；③贯彻中央十八届四中全会依法治国总体要求；④避免了人与人之间监督（更加严格、规范、公正、透明）；⑤减少和避免执法程序不规范而产生行政复议。 十是抓团结、纪律、责任心和执行力，形成坚强战斗集体。以党建工作和党风廉政建设为切入点，充分调动积极性，加强工作责任心和执行力，切实把综合行政执法这支队伍建设成，具有“虎的威严和狼的狼野性”，发扬“特别能吃苦，特别能奉献，特别能作为，特别能战斗”四有精神。培养造就一支忠于党、忠于人民、忠于祖国、忠于法律、听众指挥、服从领导、团结干事、敢于碰硬、作风优良、文明执法的坚强综合行政执法集体队伍。 总之，要坚持依法行政、规范执法行为、强化执法监督、充分发挥社会监督和新闻舆论监督作用，进一步提高古城管理的行政效能、管理效率、服务水平，不断提升执法水平，努力营造良好的丽江古城行政执法环境，强化古城综合行政执法不断提升世界文化遗产丽江古城知名品牌。（作者为世界文化遗产丽江古城保护管理局综合执法局局长 和卫功）
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